Los centroamericanos huyen de los malos gobiernos
Para detener la migración, Washington debe hacer frente a una crisis más profunda
Por Dan Restrepo
Publicado en Foreign Affairs - 8 de marzo de 2021
En enero, miles de personas se reunieron en la ciudad de San Pedro Sula en Honduras con el fin de organizar una caravana de migrantes para emigrar al norte. Gritaban: “¡Fuera, Juan Orlando! ¡Fuera!”, refiriéndose al presidente de Honduras, bien conocido por corrupto.
Aparte de ser uno de los países más pobres del mundo, Honduras es uno de los más violentos, sobre todo para las mujeres. Además, igual que sus vecinos del norte de Centroamérica, en noviembre de 2020 la nación fue arrasada por dos tormentas, supuestamente de intensidad visto solo una vez cada cien años, que tocaron tierra a menos de 24 kilómetros de distancia, con dos semanas de diferencia.
Todos estos factores permiten entender lo que motiva a decenas de miles de hondureños a abandonar su país cada año. Pero el clamor de las personas que arriesgan todo realizando un viaje peligroso a través de Guatemala y México hasta la frontera con los Estados Unidos indica que un factor determinante que impulsa la migración irregular desde la región es la gobernanza deficiente que persiste desde hace tiempo en Honduras y sus países vecinos. Para contener la migración desde Centroamérica, las administraciones anteriores de los Estados Unidos hicieron énfasis en la prosperidad económica y en iniciativas de seguridad, pero no dieron prioridad a la gobernanza.
La administración del presidente actual de los Estados Unidos, Joe Biden, deberá cambiar de estrategia para mantener la migración de la región a niveles razonables. Tendrá que dar prioridad a la gobernanza.
EL DÉFICIT DE GOBERNANZA
Honduras, Guatemala y El Salvador no solo son países pobres y violentos sino están marcados por la corrupción y la gobernanza ineficaz y a menudo rapaz. En casi todos los indicadores mundiales de gobernanza del Banco Mundial, incluyendo la eficacia de los gobiernos, el estado de derecho y el control de la corrupción, los países del norte de Centroamérica están a la zaga, incluso con respecto a los demás países de América Latina y el Caribe. Y sus ciudadanos lo saben. Cuando se formó la caravana en San Pedro Sula en enero, una encuesta de opinión pública reveló que, incluso en medio de la pandemia, el colapso económico y la secuela desastrosa de los huracanes Eta e Iota, el 40% de los hondureños identificaron la corrupción como el principal problema al que se enfrenta el país. Solo el 23% identificó el desempleo y el 12% el COVID-19 como el mayor problema.
Los hondureños no son los únicos que critican la corrupción. Según el Índice de Percepción de la Corrupción 2020 de Transparencia Internacional, que clasifica a 180 países y territorios según sus niveles percibidos de corrupción, El Salvador y Guatemala ocupan los puestos 104 y 149, respectivamente. Según la principal encuesta de opinión de América Latina, Latinobarómetro, los hondureños, salvadoreños y guatemaltecos suelen identificar los gobiernos deficientes como uno de los principales problemas de sus países. En 2018, por ejemplo, ninguna institución gubernamental civil de estos tres países gozaba de la confianza de más del 35% de la población, y en su mayoría alcanzaban el máximo de entre el 10% y el 20%. La satisfacción con la democracia incluso era inferior: el 11% en El Salvador, el 18% en Guatemala y el 26% en Honduras.
La magnitud de las deficiencias de los gobiernos, y en especial la corrupción de rapiña que los define, impulsan la migración irregular. En un estudio de 2019, por ejemplo, se mostró que es más probable que las personas decidan emigrar cuando sufren la corrupción en carne propia. En otro documento reciente se reveló que los gobiernos deficientes también minan la esperanza de las poblaciones, y quienes carecen de esperanza son más proclives a emprender peligrosas odiseas migratorias. Ante este panorama, no es de extrañar que en la última década casi tres millones de hondureños, guatemaltecos y salvadoreños, es decir, casi el 8% del total de su población, hayan abandonado sus países en busca de un futuro mejor.
UNA PARTE DEL ENFOQUE, PERO NO EL PRINCIPAL
Por décadas, Estados Unidos ha fluctuado entre diferentes enfoques de gestión de crisis en el norte de Centroamérica. Durante la Guerra Fría, Estados Unidos proporcionó a El Salvador, Guatemala y Honduras miles de millones de dólares en asistencia militar y ayuda económica como parte de sus guerras indirectas con la Unión Soviética. Luego, a principios de la década de 1990, El Salvador y Guatemala firmaron acuerdos de paz históricos que pusieron fin a guerras civiles que duraron décadas. Al principio, Estados Unidos trató de ayudar a estos países a consolidar gobiernos democráticos con instituciones del estado de derecho, pero abandonó sus iniciativas demasiado pronto. En El Salvador, por ejemplo, Washington recortó en forma precipitada la ayuda que le proporcionaba a la incipiente fuerza de policía nacional civil e intensificó las deportaciones de migrantes indocumentados, sentenciados por delitos graves en los Estados Unidos, por lo que se propagaron las bandas criminales que desde entonces hostigan a la población civil en el norte de Centroamérica.
No fue sino hasta que sucedieron catástrofes que Washington volvió a colaborar con la región. En 1998, el huracán Mitch se cobró 11,000 vidas, en su mayoría en Honduras, Nicaragua y El Salvador. En respuesta, la administración del presidente Bill Clinton proporcionó casi 1,000 millones de dólares de los EE. UU. de asistencia para desastres y reconstrucción, centrada sobre todo en la infraestructura física.
Cuando el presidente George W. Bush llegó al poder, Washington cambió su enfoque, primero hacia el libre comercio y luego hacia la seguridad ciudadana. La administración de Bush negoció y ratificó el Tratado de Libre Comercio de América Central, lo que dio lugar a la reducción de los aranceles para productos centroamericanos que entraban en los Estados Unidos (y viceversa). Luego, Washington concibió lo que se convertiría en la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central, que pretendía mejorar la seguridad pública y otras instituciones del estado de derecho en toda la región. Aunque ninguno de los dos enfoques se diseñó explícitamente para reducir la migración centroamericana, ambos intentaban mejorar la estabilidad promoviendo la prosperidad y la seguridad. Sin embargo, esto no fue suficiente, ya que ninguno de los dos enfoques les daba la debida prioridad a las reformas de gobernanza.
La administración del presidente Barack Obama volvió a cambiar de rumbo e intentó mejorar la suerte de la región a nivel económico. En 2014, después de que casi 70,000 niños centroamericanos no acompañados llegaron a la frontera de los Estados Unidos, el gobierno de Obama dio a conocer su Estrategia para el Compromiso en Centroamérica y trató de impulsar una iniciativa por parte de los gobiernos de la región denominada Alianza para la Prosperidad en el Triángulo Norte, asignando finalmente 750 millones de dólares de los EE. UU. en asistencia a El Salvador, Honduras y Guatemala en 2016. Tanto la estrategia como la alianza adoptaron un triple enfoque: se proponían impulsar paralelamente la prosperidad, la gobernanza y la seguridad. Aunque la gobernanza formaba parte de esta propuesta, no era el enfoque.
El presidente Donald Trump abandonó por completo el enfoque limitado de su antecesor en relación con la gobernanza en Centroamérica. Además de adoptar medidas draconianas en un intento por prevenir la migración, la administración de Trump dio la espalda a los principales proyectos de gobernanza de la región, como la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, respaldada por la ONU, y la Misión de Apoyo a la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, respaldada por la Organización de Estados Americanos. De este modo, permitió que instituciones y funcionarios corruptos recuperaran el control de gran parte del norte de Centroamérica.
LA GOBERNANZA PRIMERO
Durante las últimas tres décadas, la migración irregular desde el norte de Centroamérica ha aumentado sin cesar, por lo que ha habido un incremento drástico el número de personas no mexicanas (sobre todo ciudadanos centroamericanos) detenidas en la frontera sur de los Estados Unidos, desde apenas 10,000 en la década de 1990 hasta casi 700,000 en el año fiscal 2019. El gobierno de Biden se prepara para un aumento adicional de la migración irregular a través de la frontera entre los Estados Unidos y México. Mediante una serie de acciones ejecutivas, se han comenzado a modernizar la infraestructura para los trámites fronterizos y el sobrecargado sistema de asilo y se están revirtiendo gradualmente las políticas de la era de Trump según las cuales los migrantes no podían solicitar asilo en la frontera de los Estados Unidos, lo que paralizaba la capacidad de por sí limitada para hacer frente a la migración creciente.
Esos cambios son un buen comienzo, pero Washington debe intensificar el alivio de la presión en la frontera. La administración de Biden debería enviar ayuda humanitaria a corto plazo a las víctimas de los huracanes Eta e Iota y ayudar a los países de la región a conseguir vacunas para hacer frente a la pandemia del COVID-19. Además, para adelantarse a la migración irregular, Washington debería crear programas para reunificar a las familias de los países del norte de Centroamérica y ampliar los canales legales de migración.
Pero incluso estas acciones serán insuficientes si Washington no otorga prioridad a la gobernanza en el norte de Centroamérica. La administración de Biden no debe limitarse a financiar iniciativas de seguridad y prosperidad ciudadana. En cambio, debe adoptar un enfoque de “la gobernanza primero”, cuyo objetivo sea fortalecer el estado de derecho y la capacidad de los gobiernos para prestar servicios básicos.
Washington debe intensificar el alivio de la presión en la frontera.
Por supuesto, Estados Unidos no puede imponer el cambio. Más bien, debería apoyar a los actores locales que ya están respondiendo a las peticiones legítimas y populares de una mejor gobernanza. Cuando los gobiernos estén dispuestos a realizar reformas, como la capacitación de los fiscales de sus países para erradicar la corrupción y la reforma de las leyes para aumentar la recaudación de impuestos sobre la renta y el patrimonio, Washington debería proporcionar apoyo político y técnico a dichas iniciativas. Pero en donde las élites gobernantes corruptas se resistan al cambio, Washington debería asociarse con la sociedad civil.
En todo el norte de Centroamérica, a menudo la sociedad civil es el único guardia eficaz contra la corrupción y malversación de los gobiernos. Sin embargo, quienes prestan este servicio público esencial corren un gran riesgo personal. El gobierno de los Estados Unidos –desde el presidente hasta los funcionarios de entrada del Departamento de Estado y todas las personas intermedias– debería interactuar directamente con los actores de la sociedad civil para brindarles cierto grado de protección mientras sigan presionando a las personas que ocupan cargos públicos. Washington también debería apoderar a los medios de comunicación independientes de toda la región, dando prioridad a las entrevistas con dichos medios y asegurándose de abrir espacio para preguntas de sus reporteros en conferencias de prensa conjuntas con funcionarios gubernamentales, como ya lo hizo la administración de Biden en sus primeros días.
Washington está debidamente preparado para apoyar a los reformadores y a los impulsores del cambio a nivel local. Estados Unidos no debería dudar en utilizar su influencia económica y política para ayudar a los funcionarios que tratan de actuar correctamente, pero que se ven obstaculizados por la corrupción. Además, debería guiar a las instituciones multilaterales y a los grupos ad hoc no solo en el apoyo a las iniciativas anticorrupción de los fiscales y tribunales sino también en el fortalecimiento de la capacidad de las autoridades tributarias, aduaneras y de adquisiciones públicas para que lleven a cabo sus funciones sin sucumbir ante la corrupción. Estados Unidos debería insistir en que los gobiernos del norte de Centroamérica designen a inspectores generales e instalar asesores políticos y técnicos fuertes e independientes en sus administraciones civiles y sus ministerios. Estos funcionarios pueden contribuir a aislar contra influencias corruptas a los reformadores que se encuentran en el interior de los gobiernos.
Anteriormente, Estados Unidos ha abandonado a funcionarios valientes que se oponían a la corrupción en toda la región. La administración de Trump dio la espalda a iniciativas contra la corrupción encabezadas por tres exfiscales generales en Guatemala y El Salvador, quienes se vieron obligados a exiliarse en los últimos cuatro años. Estados Unidos no debe volver a traicionar a ese tipo de funcionarios. Por el contrario, debería crear un programa de protección que permita a funcionarios y líderes de la sociedad civil que sean vulnerables que soliciten asilo en los Estados Unidos, indicando claramente que dichos actores son aliados de los Estados Unidos.
Estados Unidos también debe dejar claro –con palabras y hechos– que no tolerará que las élites corruptas y atrincheradas que socavan la gobernanza y las iniciativas de reforma sigan actuando como siempre. Washington debería solicitar la extradición en casos de corrupción de alto nivel vinculados a los Estados Unidos. Y en otros casos, para sancionar a las élites corruptas el gobierno de Biden debería utilizar enérgicamente la llamada Lista Engel de personas corruptas y negarles la visa y el acceso al sistema financiero de los Estados Unidos, al igual que las sanciones de la Ley Global Magnitsky, que permiten a Washington condenar a todo funcionario público que haya cometido violaciones de los derechos humanos.
Sin embargo, el gobierno de Biden no debería conformarse con señalar y denunciar a los corruptos y negarles el acceso a los Estados Unidos sino debería colaborar con socios regionales, europeos y de Asia y el Pacífico para que se les niegue el refugio en otros países. Mientras sigan promoviendo la corrupción y debilitando el estado de derecho en sus países de origen, los viajes, la vida en el extranjero y el acceso al sistema financiero internacional deberían ser más difíciles que en la actualidad para estas personas –y sus familias.
A medida que la atención se vuelve a centrar en la frontera entre los Estados Unidos y México, el gobierno de Biden debe tener en cuenta las lecciones del pasado y dar prioridad a la gobernanza. De lo contrario, las sociedades del norte de Centroamérica seguirán sufriendo y la migración irregular seguirá aumentando.
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DAN RESTREPO es Becado Principal al Center for American Progress y sirvió como asistente especial para el presidente y Asesor Principal sobre el Hemisferio Occidental en el Consejo de Seguridad para el Presidente Barack Obama.